Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính

Đối tượng điều chỉnh của một ngành luật nói chung là những quan hệ xã hội xác định các đặc tính cơ bản giống nhau và do những quy phạm thuộc ngành luật đó điều chỉnh. Cùng với phương pháp điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh là cơ sở thiết yếu để phân biệt ngành luật này với ngành luật khác.

Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính Việt Nam là những quan hệ xã hội chủ yếu và cơ bản hình thành trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, hay nói khác hơn đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là những quan hệ xã hội hầu hết phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước. Nhìn chung, đối tượng điều chỉnh của luật hành chính bao gồm những vấn đề sau:

– Trực tiếp phục vụ nhu cầu vật chất và tinh thần của nhân dân. Đây phải được xác định là mục tiêu hàng đầu của quản lý hành chính. Bởi vì hoạt động quản lý không chỉ mục đích để quản lý mà chủ yếu để đảm bảo trật tự xã hội, phục vụ cho xã hội và tạo điều kiện cho sự phát triển toàn xã hội.

– Việc thành lập, cải tiến cơ cấu bộ máy, cải tiến chế độ làm việc, hoàn chỉnh các quan hệ công tác của các cơ quan nhà nước.

– Các hoạt động quản lý về kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng, trật tự xã hội trên từng địa phương và từng ngành.

– Khen thưởng, trao danh hiệu cho các cá nhân tổ chức có đóng góp và đạt được những thành quả nhất định trong lĩnh vực hành chính nhà nước hoặc trong các lĩnh vực của đời sống xã hội theo luật định; xử lý các cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm trật tự quản lý hành chính nhà nước.

I. Nhóm A: Nhóm quan hệ cơ bản và chủ yếu trong Luật Hành chính.

Như trên đã trình bày, chức năng quản lý nhà nước được thực hiện chủ yếu bởi cơ quan hành chính nhà nước. Nhóm A là nhóm quan hệ pháp luật hành chính, trong đó có ít nhất một chủ thể là cơ quan hành chính nhà nước, nên là nhóm quan trọng, cơ bản, được phân thành hai tiểu nhóm sau:

a. Nhóm 1: Những quan hệ quản lý phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trong phạm vi các cơ quan hành chính nhà nước (ngoại trừ hoạt động trong quan hệ công tác nội bộ), với mục đích chính là đảm bảo “trật tự quản lý”, hoạt động bình thường của các cơ quan hành chính nhà nước.

Nhóm này thường được gọi ngắn gọn là nhóm “hành chính công quyền”. Nói một cách ngắn gọn, quan hệ pháp luật hành chính công quyền được hình thành giữa các bên chủ thể đều mang tư cách có thẩm quyền hành chính nhà nước khi tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính đó.

Đây là nhóm những quan hệ thuộc đối tượng điều chỉnh cơ bản của luật hành chính. Thông qua việc thiết lập những quan hệ loại này, các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện các chức năng cơ bản của mình. Những quan hệ này rất đa dạng, phong phú bao gồm những quan hệ được chia thành 2 nhóm nhỏ như sau:

(i) Quan hệ dọc

1. Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới theo hệ thống dọc. Đó là những cơ quan nhà nước có cấp trên, cấp dưới phụ thuộc nhau về chuyên môn kỷ thuật, cơ cấu, tổ chức…

2. Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cấp dưới trực tiếp nhằm thực hiện chức năng theo quy định của pháp luật.

3. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với các đơn vị, cơ sở trực thuộc.

(ii) Quan hệ ngang

1. Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp.

2. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp với nhau. Các cơ quan này không có sự phụ thuộc nhau về mặt tổ chức nhưng theo quy định của pháp luật thì có thể thực hiện 1 trong 2 trường hợp sau:

– Một khi quyết định vấn đề gì thì cơ quan này phải được sự đồng ý, cho phép hay phê chuẩn của cơ quan kia trong lĩnh vực mình quản lý.

– Phải phối hợp với nhau trong một số lĩnh vực cụ thể

3. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương với các đơn vị, cơ sở trực thuộc trung ương đóng tại địa phương đó.

Tuy nhiên, mỗi cơ quan nhà nước đều có chức năng cơ bản riêng và muốn hoàn thành chức năng cơ bản của mình, mỗi cơ quan nhà nước phải tiến hành những hoạt động như kiểm tra nội bộ trong một cơ quan, nâng cao trình độ nghiệp vụ chuyên môn của cán bộ,

phối hợp hoạt động giữa các bộ phận của cơ quan, công việc văn phòng, đảm bảo những điều kiện vật chất cần thiết. Đây là hoạt động tổ chức nội bộ còn gọi là quan hệ công tác nội bộ khác với quan hệ pháp luật hành chính, nhưng có quan hệ chặt chẽ với hoạt động hành chính. Nếu hoạt động này được tổ chức tốt thì hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính ấy sẽ cao và ngược lại, nếu việc tổ chức nội bộ quá cồng kềnh thì hoạt động hành chính của cơ quan đó sẽ mang lại hiệu quả không cao.

b. Nhóm 2: Các quan hệ quản lý hình thành khi các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trong các trường hợp cụ thể liên quan trực tiếp tới các đối tượng không có thẩm quyền hành chính nhà nước hoặc tham gia vào quan hệ đó không với tư cách của cơ quan hành chính nhà nước, với mục đích chính là phục vụ trực tiếp nhân dân, đáp ứng các quyền và lợi hợp pháp của công dân, tổ chức.

Nói ngắn gọn, đây là quan hệ pháp luật hành chính công – tư, hình thành giữa một bên chủ thể tham gia với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước và một bên chủ thể tham gia không với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước. Nhóm

này được gọi ngắn gọn là nhóm “hành chính công – tư”. Đây là mục đích cao nhất của quản lý hành chính nhà nước khi cơ quan hành chính- cơ quan được xem là “công bộc” của nhân dân, quản lý hành chính vì quyền lợi nhân dân, vì trật tự chung cho toàn xã hội, bao gồm các quan hệ cụ thể sau đây:

1. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền hành chính nhà nước với các đơn vị kinh tế thuộc các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh. Các đơn vị kinh tế này được đặt dưới sự quản lý thường xuyên của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền.

2. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền hành chính nhà nước với các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng.

3. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền hành chính nhà nước với công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch đang làm ăn cư trú tại Việt Nam.

(iii) Mối liên hệ giữa hành chính công – tư và hành chính công quyền

Thật ra mọi sự phân chia chỉ mang tính chất tương đối để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình nghiên cứu. Hai lĩnh vực hành chính công – tư và hành chính công quyền liên quan trực tiếp và tương hỗ cho mục đích của quản lý hành chính nhà nước. Quản lý hành chính công quyền là cơ sở để bảo đảm hoạt động bình thường của cơ quan hành chính nhà nước. Trong khi đó, quản lý hành chính công – tư thể hiện rõ trực tiếp mục đích của quản lý hành chính, giữ gìn trật tự quản lý xã hội theo nguyên vọng của nhân dân. Trong quá trình quản lý, có những công việc liên quan đền cả hai lĩnh vực hoặc rất khó phân biệt giữa hai phạm vi: hành chính công – tư và hành chính công quyền. Chẳng hạn như khi nhận được đơn khiếu nại về việc cấp giấy phép xây dựng cho một cá nhân công dân đối với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, cơ quan cấp trên trực tiếp ra chỉ thị buộc cơ quan hành chính cấp dưới phải xem xét lại quyết định của cơ quan ấy. Trường hợp này phát sinh này có 3 quan hệ pháp luật hành chính (hai quan hệ pháp luật hành chính công – tư, một quan hệ pháp luật hành chính công quyền).

B Nhóm B: Nhóm quan hệ thứ yếu trong Luật Hành chính.

Thực tiễn của hoạt động quản lý hành chính nhà nước cho thấy trong một số trường hợp pháp luật quy định có thể trao quyền thực hiện hoạt động chấp hành – điều hành cho một số các cơ quan nhà nước khác (không phải là cơ quan hành chính nhà nước), các tổ chức, cá nhân. Điều này có nghĩa là hoạt động quản lý hành chính nhà nước không chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành.

a. Những quan hệ có tính chất quản lý, hình thành trong quá trình các cơ quan nhà nước xây dựng, củng cố tổ chức bộ máy và chế độ công tác của hệ thống cơ quan, như thực hiện việc bổ nhiệm, chuyên chuyển, chế độ trách nhiệm… nhằm ổn định về tổ chức để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình.

b. Những quan hệ quản lý hình thành trong quá trình một số tổ chức chính trị-xã hội và một số cá nhân thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với những vấn đề cụ thể được pháp luật quy định.

Lưu ý rằng, hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức hoặc cá nhân được trao quyền có tất cả các hậu quả pháp lý như hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước nhưng hoạt động này chỉ giới hạn trong việc thực hiện hoạt động chấp hành điều hành. Điều này cho thấy, việc quản lý trong nội bộ của các tổ chức xã hội được điều lệ tổ chức đó quy định và vì vậy, không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật hành chính. Tuy nhiên, tất cả các quan hệ quản lý nhà nước trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội do Luật Hành chính điều chỉnh. Ví dụ: quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai, nhà ở, kinh tế, văn hóa-xã hội…

c. Những quan hệ hình thành do cá nhân được “ủy nhiệm“, “uỷ quyền” quản lý nhà nước trong những trường hợp nhất định, xác định rõ trong các quy phạm pháp luật hành chính

Trên cơ sở phân tích đặc điểm của các vấn đề liên quan đến luật hành chính, đối tượng điều chỉnh của luật hành chính, có thể đưa ra định nghĩa luật hành chính như sau: “Luật hành chính là một ngành luật bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước, các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan nhà nước xây dựng và ổn định chế độ công tác của hệ thống cơ quan, các quan hệ xã hội trong quá trình các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cá nhân thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước đối với các vấn đề cụ thể do pháp luật quy định”.

Ngoài ra có thể định nghĩa luật hành chính một cách ngắn gọn hơn: “Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức và thực hiện hoạt động chấp hành – điều hành của các cơ quan mà chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước”.

Như vậy, qua định nghĩa trên ta thấy rằng chỉ có thể nói đến điều chỉnh bằng pháp luật hành chính khi trong quan hệ quản lý phải có ít nhất một bên có thẩm quyền với tư cách là chủ thể (không chỉ là cơ quan hành chính) thực hiện chức năng chấp hành và điều hành của nhà nước. Nếu cơ quan hành chính nhà nước hoạt động không phải trong phạm vi, lĩnh vực thẩm quyền của mình, không sử dụng quyền lực nhà nước, thì hoạt động đó được thực hiện không phải thuộc đối tượng điều chỉnh của pháp luật hành chính.